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GG
Grundgesetz
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
Art. 59 (Regelung seit 23.05.1949)
(1) Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich. Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten. Er beglaubigt und empfängt die Gesandten.

(2) Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes. Für Verwaltungsabkommen gelten die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend.
Abgelehnte Änderung zu Art. 59 GG (1990)

A. Gesetzentwurf der Abgeordneten Dr. Wolfgang Ullmann, Ingrid Köppe, Konrad Weiß (Berlin) und der Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Bundestag-Drucksache 12/3826, 25.11.1992


A. Problem
Nach dem Ende der Teilung Deutschlands und Europas in zwei feindliche Militärblöcke stehen wir vor großen politischen Herausforderungen.
Diese Anforderungen kann Deutschland aber nur bestehen, wenn sich Staat und Gesellschaft auf die solidarische Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger - gerade auch in schwierigen Zeiten - begründen. Ohne einen breiten Konsens in der Bevölkerung haben aber die diskutierten Lösungsansätze keine Aussicht auf Erfolg, es sei denn, man wählt wieder einmal den Weg einer allseitigen Stärkung einer autoritären Staatsgewalt.
Dieser Entwurf beschreitet einen anderen Weg, den einer Öffnung der politischen Entscheidungsprozesse für die unmittelbare Mitsprache aller Bürgerinnen und Bürger.
Das Grundgesetz hat bereits im Jahre 1949 den richtigen Weg gewiesen, als es ausdrücklich neben den Wahlen auch die Abstimmungen zuließ. Bei der Neugliederung des Bundesgebiets ist der Grundsatz umgesetzt worden, nicht jedoch für das normale Gesetzgebungsverfahren. Mehr als zwei Drittel der Bevölkerung erwarten die Verankerung von Volksbegehren und Volksentscheid im Grundgesetz. Insbesondere im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Vertrages zur Europäischen Union verlangen die Menschen, um ihre Meinung gefragt zu werden und mitentscheiden zu können. Sie lehnen es zunehmend ab, als Steuer- und Beitragszahler die Entscheidungen der Politik zu verantworten, auf deren Zustandekommen aber keinen Einfluß nehmen zu können. Die alle vier Jahre stattfindenden Bundestagswahlen können dieses Defizit nicht ausgleichen, weil Wahlentscheidungen keine Sachentscheidungen sind und völlig unterschiedliche Mehrheitsverhältnisse ergeben können.

B. Lösung
Der Gesetzentwurf schafft die verfassungsmäßigen und einfachgesetzlichen Voraussetzungen für die Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und VolksenIscheid auf Bundesebene. Er leislet damit einen wichtigen Beitrag zum Abbau des gravierenden Demokratiedefizits in Deutschland, das als einer der letzten Staaten in Europa keinen Volksentscheid auf gesamtstaatlicher Ebene zuläßt.

Einhunderttausend Stimmberechtigte sollen nach diesem Gesetz das Recht haben, das Parlament im Rahmen einer Volksinitiative mit einer bestimmten Sachfrage zu befassen. Ein solcher Bürgerantrag ist zugleich die verbindliche erste Stufe der dreistufigen Volksgesetzgebung. Nach der parlamentarischen Beratung und der möglichen Ablehnung des Antrags hat dann die Initiative auf der zweiten Verfahrensebene, des Volksbegehrens, die Möglichkeit, einen Volksentscheid zu beantragen. Voraussetzung dafür ist das Vorliegen von mindestens einer Million Unterschriften. Auf der drillen Stufe findet dann der eigentliche Volksentscheid stall, bei dem für einfache Gesetze die einfache Mehrheit der Stimmen genügt. Bei verfassungsändemden Gesetzen ist hingegen eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden notwendig. Die Initiativen haben bei der Vorbereitung und Durchlührung des Volksbegehrens und des Volksentscheids Anspruch auf öffentliche Millel für ihre Arbeit und Zugang zu den öffentlich-rechtlichen Medien.

C. Alternativen
Keine

D. Kosten
Mehr Demokratie ist ohne eine gewisse Mehrbelastung der öffentlichen Haushalte nicht zu verwirklichen. Die Höhe der entstehenden Kosten richtet sich naturgemäß nach der Anzahl der eingeleiteten und der erfolgreichen Volksbegehren, deren Zahl offen ist. Es sollte aber in diesem Zusammenhang erwogen werden, die bei der Parteienfinanzierung und der Alimentierung parteinaher Stiftungen frei werdenden Millel den Initiativen für ihre Arbeit zur Verfügung zu stellen. Eine Mehrbelastung der Haushalte könnte durch eine solche Umschichtung vermieden oder zumindest deutlich reduziert werden.
Zur Entlastung der Kommunen trägt der Bund deren Kosten.


1. Vorschlag


Entwurf eines Gesetzes zur Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid im Grundgesetz

Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen;
Artikel 79 Abs. 2 des Grundgesetzes ist eingehalten:

Artikel 1

Änderung des Grundgesetzes (Einführung von Volkslnitialive. Volksbegehren und Volksentscheid)

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im BundesgesetzblattTeil 1II,Gliederungsnummer 100-1 veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert im Rahmen des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 (BGB!. 11 S. 889), wird wie folgt geändert:

1. Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 wird wie folgt geändert:

a) Der Punkt wird durch ein Komma ersetzt.

b) Folgender neuer Halbsatz wird angefügt:

"oder der Annahme durch Volksentscheid, wenn mindestens eine Million Abstimmungsberechtigte oder ein Drittel der Mitglieder des Bundestages eine solche Abstimmung verlangen."

(...) (Änderungen zu Artikel 77, 79, neues 82a, 93 GG )

Artikel 2

Gesetz zur Regelung des Verfahrens von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Bundesabstimmungsgesetz)


2. Begründung


A. Allgemeiner Teil - zum GG insgesamt und Einführung eines Gesetzes zur Regelung des Verfahrens von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Bundesabstimmungsgesetz)

"Wir sind das Volk". Dieser Lösung der Bürgerrechtsbewegung der ehemaligen DDR konnte der herrschende Machtapparat nichts mehr entgegensetzen.

Das totalitäre Herrschaftssystem des SED-Staates war dem Verlangen nach Freiheit und Demokratie nicht gewachsen. Mit der Vereinigung verbanden sich viele Hoffnungen nach mehr Wohlstand, persönlicher Freiheit und demokratischen Gestaltungsmöglichkeiten. Die Art und Weise, wie der Vereinigungsprozeß vollzogen wurde, ist dem in Ost und West mehr und mehr geäußerten demokratischen Grundbedürfnis oft nicht gerecht geworden. Der Eindruck, nicht mehr TrägeF-, sondern Objekt einer von oben gesteuerten Entwicklung zu sein, ist weit verbreitet.

Immerhin wurde eine wichtige Forderung der Bürgerbewegung im Einigungsvertrag übernommen: die Reform des Grundgesetzes. In diesem Prozeß der Verfassungsreforrn fließen die Erfahrungen der Menschen in den neuen und den alten Ländern zusammen.

Eine der Grundlagen des vorgelegten Gesetzentwurfs zur Änderung des Grundgesetzes ist daher nebendem Entwurf einer Verfassung der Arbeitsgruppe "Neue Verfassung der DDR" des Runden Tisches vom April 1990 der Verfassungsentwurf des Kuratoriums für einen demokratisch verfaßten Bund deutscher Länder sowie die Handreichung über Direkte Demokratie in Deutschland der Evangelischen Akademie Hofgeismar und der Stiftung Mitarbeit in Bonn. Wesentliche Impulse für den Entwurf gehen von der Initiative Aktion Volksentscheid Achberg und der Initiative Demokratie Entwickeln aus, ebenso von dem Antrag des Abgeordneten Häfner und der Fraktion DIE GRÜNEN/ Bündnis 90 vom 6. November 1990 (Drucksache 11/8412).

Mehr Demokratie wagen

Die Unzufriedenheit in weiten Teilen der Öffentlichkeit mit der Politik der Parteien hat mittlerweile beunruhigende Fonnen angenommen. Es mischen sich nämlich die vielfach berechtigten Kritikansätze an dem selbstherrlichen Parteiengebahren mit vordemokratischen Denkweisen, in denen Pluralismus, Meinungsvielfalt und demokratischer Diskurs traditionell keinen Platz haben.

Die romantisierende Suche nach einem "über dem Parteiengezänk" stehenden starken Mann. der die Probleme mit starker Hand zu lösen imstande ist, untergräbt die Grundlagen der demokratischen Gesellschaft. Diese - in ihrem Wesenskern autoritäre - Auffassung suggeriert, daß Meinungsvielfalt und Öffnung der Entscheidungsprozesse in einem notwendigen Gegensatz zu der Fähigkeit stehen, Probleme im allgemeinen Diskurs zu erkennen und zu lösen.
Dem Irrglauben, durch eine Verweigerung der Weiterentwicklung demokratischer Einwirkungsmöglichkeiten oder gar durch weniger Demokratie den vielfachen Herausforderungen in einer sich rasch ändernden Weit gerecht werden zu können, muß mit Nachdruck entgegengetreten werden. Der Rückgriff auf die überlebten Symbole einer überkommenen Nationalstaatlichkeit als Ersatz für mehr Demokratie löst kein Problem, sondern verschärft sie noch.

Die vor allem in der politischen Führungsschicht verbreitete Haltung. am Sinn verstärkter politischer Teilhabe Von Bürgerinnen und Bürgern zu zweifeln, darf aber nicht als die bloße Fortschreibung vordemokratischer Denk- und Verhaltensmuster abgetan werden. Sie ist vielmehr auch eine Konsequenz aus der nicht zu leugnenden Schwierigkeit, in scheinbar sachzwang- dominierte nationale und internationale Entscheidungsprozesse demokratisch eingreifen zu können.

Seit vielen Jahren ist zu beobachten, daß die Organisation von Entscheidungsprozessen immer mehr auf der Ebene von Bürokratie, Interessenverbänden und einer sehr begrenzten Zahl von Fach-Parlamentariern der Regierungsparteien abläuft. Die schleichend voranschreitende Ent-Parlamentarisierung findet traditionell auf der Koordinationsebene zwischen Bund und Ländern, zunehmend aber auch zwischen den nationalen Regierungen auf der Ebene der EG oder internationaler Vereinigungen statt. Die Parlamente geraten dabei mehr und mehr in die Rolle von Zuschauern, denen bestenfalls noch eine Notarfunktion zugestanden wird. Die politische Gestaltung ist - von der Bevölkerung eher als von der offiziellen Politik bemerkt - auf Regierung und Bürokratie Übergegangen. Die allgemein beklagte Sterilität parlamentarischer Prozeduren ist weniger der Ausdruck individuellen Fehlverhaltens einzelner Abgeordneter oder von Schwächen der Geschäftsordnung, sondern Ausdruck dieses Verlustes von Gestaltungskompetenz.

Der Vertrauensverlust des Parlaments in der öffentlichen Meinung hat zwei wesentliche Ursachen:

Er ist einmal Ergebnis einer Neigung der Politik, den realen Machtverlust durch symbolisches Handeln zu verdecken, ohne einer wirklichen Lösung der Probleme näherzukommen. So entsteht zwangsläufig das Bild einer Politik, die sich von den aIltägtichen Sorgen der Menschen abgewandt hat und sich ausschließlich mit der Technik des Machterhalts zum persönlichen Vorteil befaßt.

Die zweite Ursache liegt in einer falschen Schlußfolgerung aus dem Verlust der ureigenen Gestaltungskompetenz der Volksvertretung begründet. Anstatt durch eine breite demokratische Erneuerung gemeinsam mit der Bevölkerung auch die eigenen Handlungsmöglichkeiten zu erweitern, wird vielfach eifersüchtig ein angebliches Monopol der Repräsentation verteidigt. Die tieferen Ursachen der Schwierigkeiten werden verdrängt und statt dessen der Anspruch des Volkes auf mehr direkte Teilhabe an der politischen Verantwortung bestritten.

Durch diese verfehlte GrundeinsteIlung wird der verbreitete Mißmut in der Bevölkerung immer weiter verstärkt. Dabei geht es keineswegs ausschließlich um die Einführung von Volksentscheiden, sondern auch um andere Fonnen demokratischer Beteiligungsrechte. So versteht niemand mehrI daß bei der Auswahl der Kandidatinnen und Kandidaten bei Parlamentswahlen, den Wählerinnen und Wählern nicht einmal das Recht zugestanden wird, auf die Reihenfolge der Bewerberinnen und Bewerber der Landeslisten Einfluß zu nehmen, Die Stimme für eine Partei wird so zur Blankovollmacht für alle ihre Personalund Sachentscheidungen, seien sie noch so fragwiirdig. Es kommt nunmehr angesichts der eingetretenen Situation darauf an, umfassend über eine Erweiterung der demokratischen Teilhaberrechte nachzudenken. Eine breite öffentliche Diskussion führt nicht zu einer Lähmung der Politik, sondern zu klaren Rahmenbedingungen für eine zielgerichtete öffentliche Sechdebatte, an deren Ende eine verbindliche Entscheidung steht. Die Volksgesetzgebung ist dabei nur ein - allerdings zentrales - Anliegen, das durch weitere Reformen ergänzt werden muß, beispielsweise durch ein Akteneinsichtsrecht in Behördenunterlagen. Zur Entscheidungsfähigkeit gehört unabdingbar ein bestimmter Informationsstand.

Vielfach wird in der Auseinandersetzung über das Für und Wider der Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid argumentiert, Direkte Demokratie bedrohe die Rechte des Parlaments. Diese Auffassung läßt, wie bereits ausgeführt, die eigentlichen Ursachen für den Verlust parlamentarischer Einwirkungsmöglichkeiten unbeachtet. Es kann wohl nicht ernsthaft behauptet werden, die Entwicklung des Parlamentarismus in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland habe durch die Direkte Demokratie Schaden genommen. Es wäre einer notwendigerweise kritischen Bilanz von vierzig Jahren Parlamentarismus viel sinnvoller, über eine Parlamentsreform nachzudenken und die Rechte der einzelnen Abgeordneten und der Minderheit in der Volksvertretung deutlich auszubauen. Bedenklich ist es in diesem Zusammenhang, wenn die gleichen Kräfte, die einen Ausbau der Parlamentsrechte ablehnen, unter Hinweis auf die angebliche Schmälerung der Parlamentsrechte den Volksentscheid zu verhindern suchen.

Es bleibt auch in Zukunft dabei, daß die übergroße Mehrzahl der Gesetze auf parlamentarischen Weg verabschiedet wird. Zur lebendigen Demokratie gehört jedoch auch eine gewisse Konkurrenz. Die Demokratie lebt von der Auseinandersetzung der Parteien und Gruppierungen, zwischen Bund und Ländern, aber auch von einem fruchtbaren Dualismus von Volksgesetzgebung und parlamentarischer Gesetzgebung. Der Gesetzentwurf zielt nicht auf eine Schwächung des Parlaments ab. Das Parlament kann doch zu jeder Zeit - wenn es sich dies leisten möchte - Gesetze aufheben und erlassen. Die wesentlich größere Flexibilität und die Stetigkeit parlamentarischer Institutionen lassen den Verdacht als vötlig unbegriindet erscheinen, der Volksentscheid gefährde den Parlamentarismus. Die reichhaltigen Erfahrungen in den Bundesländern und im Ausland geben keinerlei Anlaß zu derartigen Befürchtungen. Die Bürgerinnen und Bürger erwarten von der Politik nicht allein die praktische Lösung von Problemen, sondern auch die Schaffung von direkten Einwirkungsmöglichkeiten - über die Parlamentswahlen hinaus. Eine solche Belebung der politischen Kultur würde sich sehr wohltuend für das politische Klima auswirken. Dem Parlament und seinem öffentlichen Ansehen würde dieser Prozeß erheblichen Nutzen bringen, ist es doch selbst in hohem Maße auf eine breite Debatte angewiesen, um sachgerecht und allgemein akzeptiert entscheiden zu können und um sein Gewicht gegenüber der Exekutive zu wahren.

Die Vorreiterrolle der Landesverfassungen Eine wichtige Rolle in der Verfassungsdiskussion über mehr Demokratie spielen die Bundesländer. Nicht allein in den neuen Ländern, auch in westlichen Bundesländern wie Niedersachsen, Berlin und Rheinland- Pfalz. wird intensiv an einer Refonn der jeweiligen Landesverfassung gearbeitet. Eine Vorbildrolle hat in diesemProzeß die Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlamentsreform des Landes SchleswigHolstein, deren Vorschläge zur Reform der Landessatzung seit 1989 vom Landtag übernommen wurden.

Der Prozeß der Verfassungsgebung in den neuen Ländern ist mittlerweile weitgehend abgeschlossen.

Wie in fast allen westlichen Bundesländern wurde auch in diese neuen Landesverfassungen Volksbegehren und Volksentscheide festgeschrieben. Beachtlich ist das Bekenntnis zur Direkten Demokratie in den Verfassungen von Sachsen und Brandenburg ausgefallen.

Mit überwältigender Mehrheit wurde die Regelung in Brandenburg vom Volk in einer Abstimmung am 14. Juni 1992 bestätigt. Artikel 22 sieht ein dreistufiges Verfahren vor, das 20 000 Stimmberechtigten (ca. 1,3 v, H.) das Recht gibt. dem Landtag eine Vorlage zu unterbreiten. Stimmt der Landtag binnen vier Monaten nicht zu, können 80000 (ca. 5 v. H.) Abstimmungsberechtigte mit ihrer Unterschrift ein Volksbegehren einleiten. Stimmt der Landtag binnen zwei Monaten wiederum nicht zu, so findet innerhalb von drei Monaten ein Volksentscheid statt.

In den alten Ländern kann vornehmlich der Freistaat Bayern auf praktische Erfahrungen zurückgreifen.

Das Eingangsquorum von 10 v. H. ist zwar außerordentlich hoch. dennoch ist es Initiativen in der Vergangenheit mehrfach gelungen, diese Hürde zu überspringen, zuletzt bei dem Volksentscheid über ein besseres Müllkonzept. Diejenigen Landesverfassungen, die ein noch höheres Quorum vorsehen, Nordrhein- Westfalen verlangt sogar 20 v. H., haben die Hindernisse jedoch so hoch angelegt, daß eine Anwendung der entsprechenden Verfassungsbestirnmungen praktisch ausscheidet. In anderen Ländern ist die Rechtslage ebenso unbefriedigend. Die eher geringe zahl von Volksentscheiden in den Ländern hängt neben den zu hohen Quoren auch damit zusammen, daß viele die Bürgerinnen und Bürger bewegende Fragen bundespolitischer Natur sind und daher nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht Gegenstand von Volksentscheiden auf Landesebene sein können.

Das Bekenntnis des Parlamentarischen Rates zur Direkten Demokratie

Bei der Debatte über die Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene wird bisweilen übersehen, daß die Option für Direkte Demokratie im Grundgesetz bereits angelegt ist. In Artikel20 Abs. 2 ist ausdrücklich von "Abstimmungen des Volkes" die Rede: "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch entsprechende Organe ... ausgeübt."

Es trifft deshalb nicht zu, wenn immer wieder behauptet wird, das Grundgesetz kenne ausschließlich die repräsentative Demokratie. Im Parlamentarischen Rat wurde 1949 bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes das Für und Wider ausgiebig erörtert. Dabei stellte Carlo Schmid, Vorsitzender des Grundsatzausschusses, klar: "Wir wollen kein Monopol für die repräsentative Demokratie". Alle Versuche, den Begriff "Abstimmungen" aus dem Grundgesetz-Entwurf wieder herauszustreichen, wurden abgelehnt. Trotz dieser Offenheit des Grundgesetzes hat es in der Vergangenheit nicht an Versuchen gefehlt, mit Hilfe einer herrschenden Lehnneinung dem Grundgesetz nachträglich durch Interpretation ein angebliches Verbot jedweder Fonn plebiszitärer Willensäußerung - mit Ausnalune der Neugliederung des Bundesgebietes nach Artikel 29 - zu unterstellen. Diese Auffassung kann jedoch mittlerweile als erledigt angesehen werden.

Der Parlamentarische Rat war im Grundsatz durchaus offen für die Direkte Demokratie, hat diese Entscheidung aber mit Rücksicht auf die Zeitumstände weder im Ralunen der Gesetzgebungszuständigkeiten des Grundgesetzes selbst noch in einem eigenen Bundesgesetz zum Ausdruck gebracht. Es ist die Absicht des vorgelegten Entwurfs, nach vierzig Jaluen Grundgesetz diese Lücke zu schließen.

Positive Erfahrungen mil Volksbegehren und Volksentscheiden

Bis heute wird die Auffassung vertreten, die Weimarer Republik sei an ihren Volksentscheiden gescheitert. Diese Auffassung hält einer historischen Nachprüfung jedoch nicht stand und muß in den Bereich der Legenden verwiesen werden.

Der Nationalsozialismus konnte sich in der Weimarer Republik durchsetzen, weil diese junge Demokratie ihren wirtschaftlichen und politischen Belastungen nicht gewachsen war. Bei der Suche nach der politischen Verantwortung sollte zunächst das Versagen des damaligen Parlaments und der dort vertretenen Parteien genannt werden, nicht die Probleme beim Volksentscheid. Die "legale" Machlübernalune der Nationalsozialisten vollzog sich nicht auf der Grundlage einer Volksabstimmung, sondern durch das Ennächtigungsgesetz, dem die bürgerlichen Parteien im Reichslag zugestimmt hatten. Seit den grundlegenden Forschungsarbeiten aus dem Kreis der Initiative Volksentscheid Achberg und von Olmar Jung kann diese Begründung für die Ablehnung von Volksentscheiden als wissenschaftlich widerlegt betrachtet werden. Auf eine nähere Erörterung kann daher an dieser Stelle verzichtet werden.

Die vielfältigen deutschen und internationalen Erfahrungen zeigen indessen, daß durch Volksbegehren und Volksentscheide wichtige Beiträge geleistet werden, die politische Diskussion für neue Inhalte und Gestaltungsfonnen zu öffnen. Auf diese Weise wird nicht die parlamentarische Demokratie geschwächt, sondern die demokratische Substanz in der Bevölkerung gestärkt. Direkte Demokratie ist keine Prämie für Demagogen, sondern ein wirksames Mittel, dem verbreiteten Gefühl der politischen Ohnmacht entgegenzuwirken. So kann politischer Demagogie, die auf dieser negativen Stimmung aufbaut, wirksam begegnet werden. Es reicht nicht aus, nur alle vier Jahre die politischen Repräsentationsorgane zu bestimmen. Politische Integration kann nur gelingen, wenn die Menschen in allen Bereichen von Staat und Gesellschaft im Ralunen verbesserter demokratischer Partizipation in verstärktem Maße selbst mitgestalten können.

Grundzüge des vorgelegten Entwurfs

Der hier vorgelegte Gesetzentwurf beinhaltet eine Ergänzung des Grundgesetzes, das einfach-gesetzliche Bundesabstimmungsgesetz und einige weitere notwendige verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Anpassungen.

a) Der Ablauf des Verfahrens: Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid

Das gesamte Verfahren ist in drei aufeinander folgende Abschnitte gegliedert: Auf der ersten Stufe können 100 000 Stimmberechtigte das Parlament mit einer bestimmten Angelegenheit befassen. Das kann ein Antrag oder auch ein ausgearbeiteter Gesetzentwurf sein. Stimmt das Parlament binnen sechs Monaten diesem Ansinnen nicht zu, kann die Initiative auf der zweiten Stufe einen Antrag auf einen Volksentscheid stellen, wenn eine Million Stimmberechtigte binnen sechs Monaten dieses Volksbegehren unterstützen. Ist die Initiative in der Lage, diese eine Million Unterschriften zusammenzutragen, so findet dann in einem Zeitrawn von sechs bis neun Monaten der eigentliche Volksentscheid statt.

Diese zeitliche Staffelung der Verfahrensschritte ist ein wesentliches Element des Gesetzentww1s. Dessen vorrangiges Anliegen besteht darin, erst nach einer gründlichen und vertieften öffentlichen Debatte eine Abstimmung stattfinden zu lassen. Angesichts einer solchen Regelung ist das immer wieder vorgebrachte Bedenken, es könne zu unüberlegten und überstürzten Plebisziten kommen, gegenstandslos. Vom Einbringen der Initiative bis zur Abstinunung vergehen ca. eineinhalb Jahre, Zeit genug für eine gründliche Prüfung des Pro und Contra. Es ist zu erwarten, daß ein so angelegtes Verfahren einen wirksamen Beitrag zur Versachlichung der politischen Diskussion zu leisten in der Lage ist.

b) Volksentscheid nur aus der Mitte der Bevölkerung

In den meisten Staaten mit einer Volksgesetzgebung ist es der Regierung oder dem Parlament möglich. von sich aus einen Volksentscheid einzuleiten oder sich in einem späteren Stadium an einem laufenden Verfahren durch eine eigene Vorlage zu beteiligen. Dies geschieht entweder durch die Anordnung eines Referendums über ein eigenes Gesetz oder über die sog. Konkurrenzvorlage. Dabei wird der Forderung einer Bürgerinitiative ein abgeschwächter Gesetzentwurf gegenübergestellt und mit allen Mitteln in der Öffentlichkeit populär gemacht. Auf diese Weise kommt es nicht selten zu der erwiinschten AUfspaltung der Befürworter der Initiative. Der vorgelegte Entwurf sieht daher ausdrücklich von der Möglichkeit der Konkurrenzvorlage ab.

c) Kein zu hohes Quorum

Bevor ein Volksentscheid stattfinden kann, muß er von einer Million Menschen begehrt werden. Die notwendige Zahl der Unterschriften (Quorum) darf nicht zu hoch angesiedelt sein, weil erfahrungsgemäß dann keine Volksgesetzgebung zustande kommen kann. Die Zahl darf aber auch nicht zu niedrig liegen, weil ansonsten zahlreiche Gruppenund Verbände aus eigener Kraft Volksentscheide einleiten könnten, deren gesellschaftliche Relevanz nicht in überzeugender Weise dargetan ist und deren Zahl dann über die öffentliche Akzeptanzschwelle hinausginge. Die Festlegung auf eine bestinunte zahl ist nicht frei von Willkür, weil es keine festen Grundlagen für deren Bestimmung geben kann. Die prinzipielle Unterschiedlichkeit von Parlament und Bevölkerung bei ihrer Konstituierung als Abstimmungsorgan schließt eine Übernahme parlamentarischer Quoren jedenfalls aus. Die immer wieder ins Spiel gebrachte Zahl von 5 v. H. der Bevölkerung entspräche einer Zahl von über drei Millionen Unterschriften. Eine solche Zahl ist außerordentlich "hoch und könnte eine eher abschreckende Wirkung auf fnitiativen und Bevölkerung haben. Zu bedenken ist dabei auch, daß ein Quorum im Verhältnis um so niedriger sein muß, je größer das entsprechende Gebiet ist. Eine Zahl von einer Million erscheint daher als durchaus sachgerecht.

Eine zweite Quorum-Schwelle ist in den meisten nationalen und internationalen Gesetzen die Beteiligung an dem Volksentscheid selbst. DerEntwurf sieht bei einfachen Bundesgesetzen bewußt von einem solchen Beteiligungsquorum ab. Wie die histortsche und internationale Erfahrung zeigt, werden die Gegner einer Initiative versuchen, die Menschen von der Beteiligung an der Abstimmung abzuhalten, um auf diese Weise das Erreichen des Beteiligungsquorums zu verhindern. Eine wirkliche Pro- und Contra- Abstimmung findet so nicht statt. Der Effekt einer zwar klar gewonnenen, aber am Beteiligungsquorum gescheiterten Volksinitiative ist außerordentlich negativ und hat stark desintegrative Wirkung. Das Referendum über die Fürstenenteignung im Jahre 1926, das von 98,5 v. H. der Abstimmenden unterstützt wurde, ist ein anschauliches Lehrbeispiel. Die Gegner propagierten den Boykott der Abstimmung, so daß mit 36 v, H. der Abstimmungsberechtigten das Beteiligungsquorum von 50 v. H. verfehlt wurde. Bei einer offenen Abstimmung wäre dem Referendum ein klarer Erfolg beschieden gewesen.

d) Rechfssfellung der Initiative/Zugang zu den Medien

Der Gesetzentwurf sieht bereits auf der Ebene der Verfassung eine angemessene Rechtsstellung und eine ausreichende finanzielle Ausstattung der initiative vor. Zweifellos können Wirtschaftsverbände und Medienkonzerne Einfluß auf das Abstimmungsverfahren nehmen. Eine solche Einflußnahme läßt sich nicht verhindern. Ein Verzicht auf den Medienzugang für die Initiativen wiirde jedoch ein derartiges Übergewicht finanzstarker Kreise und großer Verleger festschreiben, daß der demokratische Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß ernsthaft gefährdet wäre. Daher ist es wichtig, daß die Öffentlichkeit über eigene Schriften und Zeitungsannoncen der Initiativen selbst infonniert wird. ebenso über deren Gesetzentwurf, der als amtliche Bekanntmachung zu veröffentlichen ist. Die Initiativen sollen in den öffentlichrechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten die gleichen Rechte wie Parteien im Wahlkampf erhalten.

Eine solche strenge gesetzliche Regelung ist deshalb erforderlich. um ein bestimmtes Anliegen öffentlich bekanntzumachen. Information ist die Voraussetzung für Demokratie. Wer daher Demokratie will, muß sich um den Informationsfluß Gedanken machen und die dazu erforderlichen Regelungen treffen. Ansonsten hinge der Erfolg oder Mißerfolg der fnitiativen ausschließlich vom Wohlwollen der Regierungen, der Medien oder der finanzstarken Interessenverbände ab. Das Volksgesetzgebungsverfahren ist aber konstituiert als ein offizieller Akt der politischen Willensbildung.

Er bedarf einer entsprechenden rechtlichen Ausgestaltung, die den nicht zu leugnenden Manipulationsproblemen so wirkungsvoll wie möglich begegnet.


B. Zu den einzelnen Bestimmungen

Zu Artikel 1

Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes:

Zu Artikel 59 Abs. 2 Satz 1

Die Ergänzung des Artikels 59 Abs. 2 macht eine Ausnahme bei der strikten Trennung von Volksgesetzgebung und parlamentarischer Gesetzgebung. Über das Ratifizierungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag soll neben die bisher übliche Ratifizierung durch Bundestag und Bundesrat auch ein Volksentscheid treten können.

Angesichts der wachsenden internationalen und zwischennationalen Verflechtungen Deutschlands werden die unmittelbar die Bürgerinnen und Bürger betreffenden Auswirkungen solcher Abkommen mit ihrer wachsenden Regelungsdichte zunehmen. Der Vertrag über die Europäische Union ist nur eines von vielen wichtigen Abkommen, die nicht dem demokratischen Entscheidungsprozeß der Volksgesetzgebung entzogen werden dürfen.

In diesem Zusammenhang muß der grundlegende Unterschied zwischen einem Gesetzentwurf aus der Mitte der Bevölkerung und einem Gesetz zur Ratifizierung eines völkerrechtlichen Vertrages beachtet werden. Nur die nationalen Regierungen können solche Abkommen schließen, nicht jedoch Parlamente oder gar Volksinitiativen. Parlament und/oder Bevölkerung können letztlich nur über das von der Regierung vorgelegte Ratifizierungsgesetz mit Ja oder Nein abstimmen. Als praktisches Problem kommt hinzu, daß die Ratifizierungslrist selbst Teil dieses Vertrages ist. Es ist daher nicht möglich, das zeitlich gestafleIte Volksentscheidverfahren des Artikels 82a ohne weiteres auf ein solches Vertragsreferendum zu übertragen. Es wird daher vorgeschlagen, der lniliative die Möglichkeit einzuräumen, direkt die erforderlichen eine Million Unterschriften zu sammeln. um einen Volksentscheid abhalten zu können. Das parlamentarische lnitiativverfahren könnte dann enUallen.

Es darf jedoch nicht übersehen werden, daß es auch bei einem solchen verkürzten Abstinunungsverfahren in der Praxis zu erheblichen Problemen kommen kann, ein Volksbegehren rechtzeitig innerhalb der Ratifizierungsfrist zu organisieren. Es dauert erfahrungsgemäß eine gewisse Zeit, die öffentliche Debatte allein aus der Kraft der Initiative rechtzeitig und ausreichend vorbereiten zu können. Die Arbeit der Initiative wird in diesem Bereich zwangsläufig in einer Reaktion auf vorheriges Regierungshandeln bestehen. die Entwicklung eigener Lösungsansätze rückt in den Hintergrund. Hier wiederholt sich das gleiche Strukturproblem. mit dem auch die Volksvertretung ihre Schwierigkeiten hat.

Die Einwirkungsmöglichkeiten der Parlamentarierinnen und Parlamentarier sind ebenfalls im Vergleich zu ihrer sonstigen Gesetzgebungsarbeit weit zurückgenommen. Sie dürften aber rechtzeitiger informiert sein als die breite Öffentlichkeit. Daher ist es an dieser Stelle sinnvoll und geboten, die Möglichkeit zu eröffnen, den Volksentscheid auch den Parlamentarierinnen und Parlamentariern zu öflnen. Die Ausgestaltung der entsprechenden Regelung muß aber der Erfahrung Rechnung tragen, daß eine Regierung inuner in der Versuchung steht, gezielt Volksentscheide anzusetzen, um ihre eigene Position zu festigen. Beispiele aus anderen Ländern belegen, daß auch die Ratifizierung völkerrechtlicher Verträge durchaus Gegenstand solcher taktischer Optionen der Regierungen sein können.

Die Durchführung eines Vertragsreferendums sollte deshalb keinesfalls an die einfache Parlamentsmehrheit gebunden sein, weil diese Mehrheit in der Regel von der Regierung bestimmt wird. In Betracht kommt entweder die konsensuafe Mehrheit von zwei Dritteln der Abstimmenden, mindestens jedoch der Hälfte der Abgeordneten, oder aber eine Ausgestalhmg als Minderheitenrecht. Gegen eine konsensuale Mehrheit spricht ein systematisches Argument. Wenn eine Minderheit der Bevölkerung von einer Million Menschen einen Volksentscheid einleiten kann, so kann vom Parlament nicht verlangt werden, das gleiche Ziel nur mit einer Zweidrittelmehrheit erreichen zu können.

Die letzte Variante einer Ausgestaltung als Minderheitenrecht hat außerdem den Vorzug. ein Referendum von der vorherigen Zustimmung der Regierungsmehrheit unabhängig zu machen. Sie hätte darüber hinaus den durchaus erwünschten Nebeneffekt, daß die Regierung bei ihren Verhandlungen mit auswärtigen Staaten die Rolle des Parlaments bereits im Vorfeld stärker gewichten muß als beim gegenwärtigen Rechtszustand.

(...) (Begründungen zu den Artikel 77, 79, neues 82a, 93 GG )

Zu Artikel 2
(...) (andere Rechtsvorschriften)



B. Beschlußempfehlung und Bericht Rechtsausschusses, Bundestag-Drucksache 12/8165, 28.06.1994


(...) (andere Rechtsvorschriften)

h) zu dem Gesetzentwurf der Abgeordneten Dr. Wolfgang Ullmann, Ingrid Köppe, Konrad Weiß (Berlin) und der Gruppe BÜNDNIS 9O/DIE GRÜNEN
- Drucksache 12/3826 -
Entwurf eines Gesetzes zur Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid im Grundgesetz

(...)(andere Rechtsvorschriften)

A. Problem
Artikel 5 des Einigungsvertrages bestimmt, daß sich die gesetzgebenden Körperschaften des vereinten Deutschlands mit den im Zusammenhang mit der deutschen Einheit aufgeworfenen Fragen zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes befassen. Aufgrund dieses Auftrages wurde die Gemeinsame Verfassungskommission von Deutschem Bundestag und Bundesrat eingesetzt, die am 28. Oktober 1993 einen Bericht mit Empfehlungen für Grundgesetzänderungen vorgelegt hat.

B. Lösung
Die Empfehlungen der Gemeinsamen Verfassungskommission sind in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden. Der Rechlsausschuß hat einstimmig beschlossen. die Annahme des Interlraktlonellen Gesetzentwurls - Drucksache 12/6633 zu emplehlen unter Abtrennung einzelner Teile als selbständige Gesetzentwürfe. die mehrheitlich jeweils ebenfalls zur Annahme empfohlen wurden.
Den Gesetzentwurf der Fraktion der SPD - Drucksache 12/6323 - hat er mehrheillich empfohlen abzulehnen. ebenfalls unter Abtrennung elnzetner Teile als setbständige Gesetzentwürfe. die mehrheitlich zur Annahme empfohlen wurden.
Den Gesetzentwurf der Gruppe der PDS/Unke Uste - Drucksache 12/6570 - und die Gesetzentwürfe der Gruppe BüNDNIS 90DIE GRüNEN - Drucksachen 12/6686. 12/6105. 12/5695. 12/3826 - sowie den Antrag der Gruppe BüNDNIS 90DIE GRüNEN - Drucksache 12/6716 - hat der Rechtsausschuß mit großer Mehrheit emplohlen abzulehnen. Einstimmig hat er vorgeschlagen. den Gesetzentwurf des Bundesrates - Drucksache 1217109 - für ertedlgt zu erklären und den Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission - Drucksache 1216000 - zur Kenntnis zu nehmen.

C. Alternativen
Weitergehende Änderungen des Grundgesetzes, wie sie die Gesetzentwürfe der Fraktion der SPD und der Gruppe BÜNDNIS 90DIE GRÜNEN vorsehen, oder die Erarbeitung einer neuen Verfassung, wie sie der Gesetzentwurf der Gruppe der POSILinke Liste vorstellt.

D. Kosten
Keine


1. Beschlußempfehlung


Der Bundestag wolle beschließen,
(...) (andere Rechtsvorschriften)
14. den Gesetzentwurf der Abgeordneten Dr. Wolfgang Ullmann, Ingrid Köppe, Konrad Weiß (Berlin) und der Gruppe BÜNDNIS 90 DIE GRÜNEN - Drucksache 12/3826 - abzulehnen;
(...) (andere Rechtsvorschriften)

2. Begründung zur Ablehnung des Gesetzentwurfes


Der Gesetzentwurf der Gruppe BÜNDNIS 90 DIE GRÜNEN- Drucksache 12/5695 - ist in der 202. Sitzung vom 13. Januar 1994 ebenfalls an den Rechtsausschuß federführend und den Innenausschuß zur Mitberatung überwiesen worden, wie auch der Gesetzentwurf der Gruppe BÜNDNJS 90/DIE GRÜNEN - Drucksache 12/3826 - in der 141. Sitzung vom 12. Februar 1993.



C. Bericht des Haushaltsausschusses (8. Ausschuß) gemäß § 96 der Geschäftsordnung, Drucksache 12/8168, 28.06.1994

Fur den Fall, dass der federfuhrende Rechtsausschuss empfiehlt, den Gesetzentwurf abzulehnen und der Deutsche Bundestag dieser Beschlussempfehlung folgt, entfallt eine Berichterstattung nach §96 der Geschaftsordnung.



D. Weiterer Fortgang des Gesetzes

Dieser Vorschlag fand nicht die notwendige Zustimmung. Deshalb wurde er nie Bestandteil des Grundgesetzes.
In dieser Kommentarsreihe werden insbesondere folgende Abkürzungen und Quellen verwendet:
a.A. = Anderer Ansicht
AG = Arbeitgeber (evtl. auch einmal "Aktiengesellschaft")
AGBs, AGB´s = Allgemeine Geschäftsbedingungen
AG = Amtsgericht
ArbG = Arbeitsgericht (gelegentlich auch für Arbeitgeber!)
ArbGG = Arbeitsgerichtsgesetz
AT = Austria, Österreich
BAG = Bundesarbeitsgericht (BRD)
BGB = Bürgerliches Gesetzbuch (BRD)
BGH = Bundesgerichtshof (BRD)
BRD = Bundesrepublik Deutschland
BVerwG = Bundesverwaltungsgericht
CH = Schweiz
Dornb./W.- ... Dornbusch/Wolff-(Bearbeiter), KSchG, arbeitsrechtliche Kurzkommentare, Luchterhand-Verlag
EuGH = Europäischer Gerichtshof
EU = Europäische Union
h.M. = Herrschende Meinung
KSchG = Kündigungsschutzgesetz
LAG = Landesarbeitsgericht
OGH = Oberster Gerichtshof (Österreich)
OLG = Oberlandesgericht (BRD)
OVG = Oberverwaltungsgericht (BRD)
Pal.- ... = Palandt-(Bearbeitername), Kurzkommentar zum BGB, C.H. Beck-Verlag
PM = Pressemitteilung
m.M. = Mindermeinung
Staudinger-... = Staudinger-(Bearbeiter, Kommentar zum BGB
str. = strittig, streitig
u.a. = unter anderem
u.U. = Unter Umständen
ZPO = Zivilprozeßordnung
Urteile nach 31.01.2008, also nach Abschluss dieser Kommentierung
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