Schlußanträge des Generalanwaltes in den verbundenen Rechtsachen C-523/11, C-585/11
Generalanwältin Sharpston ist ferner der Ansicht, dass es den nationalen Gerichten helfen würde, wenn der Gerichtshof seine Rechtsprechung dazu klarstellte, welche Zwecke eine Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund einer Regel wie dieser Drei-Jahre-Regel rechtfertigen könnten
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In Deutschland können Studierende, die Unionsbürger sind, Ausbildungsförderung für ein Studium in einem anderen Mitgliedstaat beantragen
1. Um Mittel für die Gesamtdauer ihres Studiums im Ausland erhalten zu können, müssen sie nachweisen, dass sie unmittelbar vor Aufnahme dieses Studiums drei Jahre ihren ständigen Wohnsitz in Deutschland hatten. Andernfalls können sie nur für das erste Jahr des Studiums im Ausland oder für die gesamte Dauer des Studiums in Deutschland Ausbildungsförderung erhalten. Die Drei-Jahre-Regel dient dazu, der Gefahr einer übermäßigen finanziellen Belastung zu begegnen, die Auswirkungen auf das gesamte Niveau der zur Verfügung stehenden Beihilfe haben könnte (wirtschaftlicher Zweck), diejenigen Personen zu bestimmen, die in die deutsche Gesellschaft integriert sind, und sicherzustellen, dass die Finanzmittel denjenigen Studierenden gewährt werden, bei denen die höchste Wahrscheinlichkeit besteht, dass sie nach dem Studium nach Deutschland zurückkehren und dort einen Beitrag zur Gesellschaft leisten (gesellschaftlicher Zweck).
Zwei deutsche Gerichte haben den Gerichtshof gefragt, ob das Unionsrecht, namentlich die Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft und die Freizügigkeit der Unionsbürger, einen Mitgliedstaat daran hindert, Ausbildungsförderung für ein Studium im Ausland von einem Wohnsitzerfordernis wie der Drei-Jahre-Regel abhängig zu machen.
Die deutschen Gerichte haben über die Fälle zweier deutscher Studierender zu entscheiden, denen Ausbildungsförderung für ihr (gesamtes) Studium in den Niederlanden bzw. in Spanien verweigert wurde. Laurence Prinz, die in Deutschland geboren wurde und einige Jahre mit ihrer Familie in Tunesien gelebt hatte, bevor sie den Schulbesuch in Deutschland mit dem Abitur abschloss, nahm ihr Business-Management-Studium an der Erasmus Universität in Rotterdam im Herbst 2009 auf. Da sie das Erfordernis eines Wohnsitzes von drei Jahren nicht erfüllte, wurde ihr Ausbildungsförderung nur für das erste Studienjahr gewährt. Philipp Seeberger wurde ebenfalls in Deutschland geboren und lebte mehrere Jahre mit seinen Eltern in Spanien, bevor er nach Deutschland zurückkehrte. Er nahm sein Studium der Wirtschaftswissenschaften an der Universität der Balearen in Palma de Mallorca im Herbst 2009 auf. Da er nicht nachweisen konnte, dass er vor Beginn dieses Studiums drei Jahre lang seinen Wohnsitz in Deutschland gehabt hatte, wurde ihm die Ausbildungsförderung verweigert.
Generalanwältin Eleanor Sharpston führt aus, dass das Unionsrecht die Mitgliedstaaten nicht verpflichte, Ausbildungsförderung für ein in ihrem Hoheitsgebiet oder anderenorts absolviertes Studium zu gewähren. Wenn sie die Ausbildungsförderung jedoch gewährten, müsse sie im Einklang mit dem Unionsrecht wie dem Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten im Einklang stehen. Sie gelangt zu dem Ergebnis, dass s
die Drei-Jahre-Regel eine Beschränkung des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger darstelle.e. Ein solches Wohnsitzerfordernis sei seinem Wesen nach geeignet, einen Unionsbürger von der Ausübung seines Rechts abzuhalten, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben und dort eine Sekundarschulausbildung zu absolvieren, ehe er Ausbildungsförderung für eine Hochschulausbildung beantrage (abschreckende Wirkung). Es benachteilige auch jeden Unionsbürger, der vor Beantragung der Förderung von seinem Recht auf Freizügigkeit bereits Gebrauch gemacht habe.
Zwar könne eine solche Beschränkung grundsätzlich durch den
wirtschaftlichen Zweck der Vermeidung einer übermäßigen Belastung, die Auswirkungen auf das gesamte Niveau der Beihilfe haben könnte, gerechtfertigt sein
2, doch
genüge es nicht, wenn ein Mitgliedstaat einfach nur ohne Weiteres
behaupte, dass mit der Maßnahme
ein solcher Zweck verfolgt werde. Der Mitgliedstaat müsse vielmehr die tatsächlichen und möglichen Gefahren beurteilen, die mit der Bereitstellung bestimmter Formen der Ausbildungsförderung verbunden seien. Auf der Grundlage dieser Beurteilung könne er dann festlegen, welches Volumen als eine übermäßige finanzielle Belastung anzusehen wäre, und Maßnahmen erlassen, die darauf abzielten, die Gefahr des Entstehens einer solchen Belastung zu vermeiden oder zu begrenzen. Daher sagt nach Ansicht der Generalanwältin der bloße Umstand, dass im Jahr 2008 ungefähr 1 Million deutsche Staatsbürger in anderen Mitgliedstaaten gelebt hätten, nichts darüber aus, ob eine tatsächliche oder mögliche Gefahr einer übermäßigen finanziellen Belastung bestehe, wenn das Wohnsitzerfordernis für die Ausbildungsförderung beseitigt würde.
Nach Ansicht von Generalanwältin Sharpston hängt die Frage, ob die Drei-Jahre-Regel geeignet ist, den wirtschaftlichen Zweck zu erfüllen, davon ab, ob durch ihre Anwendung eine etwaige Belastung auf ein tragbares Maß herabgesetzt wird. Und ob die Regel im richtigen Verhältnis zu diesem Zweck stehe, hänge davon ab, dass sie keine stärkere Beschränkung beinhalte, als notwendig sei, um die finanzielle Belastung in vernünftigem Rahmen zu halten. Um diese Beurteilung vornehmen zu können, müssten die nationalen Gerichte wissen, i) was als übermäßige finanzielle Belastung anzusehen sei und ii) welche quantitativen Auswirkungen die Drei-Jahre-Regel auf diese Belastung den Schätzungen nach habe.
In Bezug auf das Argument, dass die Förderung auf diejenigen Studierenden zu beschränken sei, die einen gewissen Grad an Integration in der inländischen Gesellschaft nachweisen könnten (
Integrationszweck) versteht Generalanwältin Sharpston die einschlägige Rechtsprechung
3 dahin, dass das Erfordernis eines gewissen Integrationsgrads
keinen eigenständigen legitimen Zweck darstelle,
sondern vielmehr ein Mittel zur Vermeidung einer übermäßigen finanziellen Belastung sei. Allerdings schließt sie nicht aus, dass die Rechtsprechung anders zu verstehen sein könnte, und fordert den Gerichtshof auf, seine Rechtsprechung in dieser Hinsicht klarzustellen.
Wenn der Integrationszweck als eigenständiger legitimer Zweck, unabhängig vom wirtschaftlichen Zweck, anzunehmen sei, sei die Drei-Jahre-Regel
prima facie ein
geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zwecks. Die Generalanwältin hält die Regel jedoch für restriktiver als notwendig und daher unverhältnismäßig.
Die Drei-Jahre-Regel sei zu unflexibel. Sie berge die Gefahr, dass Auszubildende von der Förderung ausgeschlossen würden, die zwar unmittelbar vor einem Auslandsstudium nicht drei Jahre lang ihren ständigen Wohnsitz in Deutschland gehabt hätten, jedoch aufgrund ihrer deutschen Staatsangehörigkeit, ihrer dort zurückgelegten Aufenthalts-, Schul- oder Beschäftigungszeiten, ihrer Sprachkenntnisse, Familien- oder sonstigen gesellschaftlichen bzw. wirtschaftlichen Bindungen oder anderer aussagekräftiger Umstände
eine ausreichende Verbundenheit mit der deutschen Gesellschaft aufwiesen.
Ohne eine bestimmte, weniger restriktive Regelung zu empfehlen, erwähnt Generalanwältin Sharpston die Möglichkeit, den Wohnsitz als primären oder gewöhnlichen Nachweis für den verlangten Grad der Integration zu verwenden, ohne dem Antragsteller oder der Behörde die Berufung auf Umstände zu verwehren, aus denen sich das Bestehen (oder Fehlen) einer tatsächlich wirksamen Bindung ergebe. Eine solche Regelung erscheine transparenter und effizienter als eine Regelung, bei der die jeweiligen Umstände des Einzelfalles geprüft werden müssten, aber weniger restriktiv als eine Maßnahme wie die Drei-Jahre-Regel.
Was schließlich den
gesellschaftlichen Zweck einer Gewährung von Ausbildungsförderung nur für diejenigen Auszubildenden angeht, die nach ihrem Auslandsstudium als Arbeitskräfte in Deutschland zur Verfügung stünden oder in sonstiger Weise in die deutsche Wirtschaft oder Gesellschaft eingegliedert würden, ist Generalanwältin Sharpston der Ansicht, dass dieser Zweck die Drei-Jahre-Regel rechtfertigen könne. Allerdings ist die Generalanwältin nicht überzeugt, dass zwischen dem Wohnort eines Studierenden vor Beginn seines Auslandsstudiums und dem Ort, an dem er nach Abschluss des Studiums wohnen und arbeiten wird, ein offensichtlicher Zusammenhang besteht. Sie bezweifelt daher, dass die Regel geeignet ist, den gesellschaftlichen Zweck zu erreichen. Die Regel sei auch
unverhältnismäßig, weil sie eine zu starke Ausschlusswirkung habe. In diesem Zusammenhang ist die Generalanwältin nicht überzeugt, dass ein Wohnsitz, der in der Vergangenheit in einem Mitgliedstaat bestanden habe, als alleiniges Kriterium herangezogen werden könne, um vorherzusagen, wo sich nach einem zwischenzeitlichen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat der zukünftige Wohnsitz befinden werde.
4
Generalanwältin Sharpston schlägt dem Gerichtshof daher vor, zu antworten, dass
es die Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft und die Freizügigkeit der Unionsbürger einem Mitgliedstaat verwehren, die Ausbildungsförderung für den Besuch einer ausländischen Ausbildungsstätte für die Gesamtdauer dieses Studiums von der Erfüllung der Voraussetzung abhängig zu machen, dass der Unionsbürger, auch wenn es sich um einen eigenen Staatsangehörigen handelt, unmittelbar vor Beginn des Auslandsstudiums drei Jahre lang ununterbrochen seinen Wohnsitz im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats gehabt hat.
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HINWEIS: Die Schlussanträge des Generalanwalts sind für den Gerichtshof nicht bindend. Aufgabe des Generalanwalts ist es, dem Gerichtshof in völliger Unabhängigkeit einen Entscheidungsvorschlag für die betreffende Rechtssache zu unterbreiten. Die Richter des Gerichtshofs treten nunmehr in die Beratung ein. Das Urteil wird zu einem späteren Zeitpunkt verkündet.
HINWEIS: Im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens können die Gerichte der Mitgliedstaaten in einem bei ihnen anhängigen Rechtsstreit dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts oder nach der Gültigkeit einer Handlung der Union vorlegen. Der Gerichtshof entscheidet nicht über den nationalen Rechtsstreit. Es ist Sache des nationalen Gerichts, über die Rechtssache im Einklang mit der Entscheidung des Gerichtshofs zu entscheiden. Diese Entscheidung des Gerichtshofs bindet in gleicher Weise andere nationale Gerichte, die mit einem ähnlichen Problem befasst werden.
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1Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG).
2Urteil des Gerichtshofs vom 15. März 2005, Bidar, C-209/03, siehe auch Pressemitteilung Nr. 25/05, und Urteil des Gerichtshofs vom 23. Oktober 2007, Morgan und Bucher, C-11/06 und C-12/06, siehe auch Pressemitteilung Nr. 77/07.
3Siehe Fußnote 2. 